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隨著我國城鎮化進程從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展進入了以存量提質增效為主的新階段。實施城市更新行動，已成為推動城市高質量發展，建設創新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現代化人民城市的重要抓手。在這一時代背景下，傳統的、單點散狀的項目更新模式日益顯現出其局限性，難以應對復雜利益協調、系統性功能重塑和長期可持續運營等挑戰。因此，探索建立以片區為單元的系統性更新策劃與實施模式，將成為推動城市更新從“零星盆景”走向“整體風景”的關鍵轉變。

本文旨在結合國家政策導向與地方實踐創新，提出以中央城市工作會議提出的建設創新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現代化人民城市“六維目標”為價值引領，以有動力、有活力、有耐力、有魅力為直接目標（“四力”），以定基底、定愿景、定容量、定策略、定時序為核心路徑（“五定”）的“四力五定”框架，以此系統構建城市更新片區策劃的科學范式與實踐模式。

一、從項目到片區：城市更新模式迭代的內在邏輯

習近平總書記在中央城市工作會議上的重要講話指出，城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。“五個轉變”表明城市建設要追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。深刻理解把握“五個轉變”，對于推動實施高質量城市更新具有十分重要的現實意義。而推動城市更新從“項目”轉向“片區”模式，正是深入貫徹中央城市工作會議精神，在更新理念、更新方法和治理體系的深刻變革。

（一）響應國家戰略，推進高質量城市更新的必然要求

國家層面已將城市更新提升至前所未有的高度。黨的二十大明確提出實施城市更新行動。今年7月召開的中央城市工作會議，進一步明確城市更新是推動城市高質量、內涵式發展的重要抓手。今年5月出臺的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》指出，要建立完善“專項規劃－片區策劃－項目實施方案”的規劃實施體系。2025年中央財政補助資金也明確將支持“集中打造城市更新的樣板項目，形成樣板片區”。標志著政策導向已從支持分散項目，轉向鼓勵片區級的系統整合與模式創新，探索在片區范圍內統籌城市結構優化、功能完善和品質提升，落實“六維目標”，實現從單一物理改造到經濟、社會、文化、生態綜合治理的躍升。

（二）破解碎片困局，提升城市更新整體效能的客觀需要

過去“打補丁”式的更新，容易導致產業布局零散、公共空間割裂、基礎設施負荷不均、風貌特色喪失等系統性弊端，與“六維目標”背道而馳。片區更新模式則以系統性思維，將一定區域作為整體研究對象，統籌解決功能、設施、風貌和治理問題。例如，杭州明確以“片區式更新”為核心抓手，旨在通過空間、實施與利益的三重統籌，破解碎片化更新頑疾，這正是生成更新片區整體“四力”、實現“六維目標”的基礎。

（三）保障更新可持續，推動建設運營治理全周期閉環的核心前提

成功的更新始于建設、成于運營、恒于治理。片區更新模式為可持續性提供了可能尺度。在此尺度上，可有效進行跨項目的資金綜合平衡、設計和導入長效產業與運營模式、建立協同治理機制。例如，國家發展改革委推動城市更新設施納入基礎設施REITs，為更新片區培育可持續現金流資產創造條件。杭州強調更新后同步建立長效治理機制，確保“一次更新、長期見效”，使“宜居”、“韌性”等目標得以持續實現。

二、構建“四力五定”框架：統籌目標導向與實施路徑

片區更新策劃方案應告別傳統規劃“只定方向、不管實施”的窠臼，轉向一個兼具戰略高度和實操深度的系統性方案，“四力五定”框架旨在構建一個目標清晰、路徑閉環的操作系統，實現從“描繪藍圖”到“編制腳本”的轉變。

（一）價值目標：“四力”是“六維目標”的片區實踐載體

中央提出的“六維目標”是全面、立體、面向未來的城市發展理想模型，將其轉化為可操作、可評估的片區更新具體目標，需要一次精準的“翻譯”與“聚焦”。“四力”目標正是這一轉化的結果，它是“六維目標”本質內涵的承繼與細化，承繼了人民性、系統性和高質量內核，并將其聚焦于片區更新的直接產出；是空間載體的集中體現，片區作為城市功能的基本單元，是承載“六維目標”落地的理想空間容器；是實施路徑的聚焦導向，“四力”更貼近更新實施主體的工作界面與責任范圍，為更新提供了更清晰的指引和更易衡量的標尺。

1.有動力：片區具有持續的經濟增長動能和創新能力。直接呼應“創新”與“智慧”城市要求，表現為產業結構的優化升級、創新要素的有效集聚、穩定增長的就業與稅收，以及市場化、可持續的投融資與運營機制，是片區生存的經濟基礎和發展引擎。

2.有活力：片區充滿蓬勃的生活氣息與人氣。核心體現“宜居”與“文明”內涵，表現為功能混合帶來的晝夜人口平衡、全齡友好的社區交往、豐富多元的文化活動、便捷舒適的公共服務，以及包容共享的社會氛圍，是城市溫度與社會和諧的表征。

3.有耐力：片區具備應對風險、長久健康的支撐能力。堅實承載“韌性”城市底線，表現為生態環境的低碳循環、基礎設施的安全韌性、歷史文脈的保護傳承，以及社會結構的穩定，是片區安全與可持續的根基保障。

4.有魅力：片區擁有獨特的吸引力和認同感。生動詮釋“美麗”與“文明”的意象，表現為特色鮮明的空間風貌、高品質的建成環境、深厚的文化底蘊、可識別的場所精神，以及廣泛認可的城市品牌，是片區價值與吸引力的外在彰顯。

“四力”既是“六維目標”在片區尺度的具體呈現，也是指導片區策劃與實施的直接行動綱領，二者存在深刻的對應與轉化關系。同時，“四力”又相互關聯，將共同支撐起現代化人民城市在片區層面的完整圖景。

（二）核心路徑：“五定”內容體系與“四力”生成邏輯

片區策劃的“五定”是生成“四力”的系統性操作路徑，每一“定”都對“四力”目標的實現至關重要。

1.定基底：全面診斷與特色挖掘。本階段是對更新區域進行“體檢”和“價值掃描”，是片區策劃方案的基石，其任務遠超傳統現狀調研，需完成從“物理空間”到“社會-經濟-文化復合體”的精準診斷，為科學劃定更新片區邊界提供客觀基礎。診斷內容包括：開展本底排查，建立涵蓋產權、建筑質量、安全風險（如危房鑒定等級）、基礎設施、生態環境等在內的詳盡“體檢報告”。開展價值評估，識別片區的歷史文化遺存、特色風貌、優勢產業基礎、社會網絡等核心價值與“基因”。例如，杭州在運河、杭鋼工業遺址等片區更新中，高度重視對工業遺存、歷史建筑的“一樓一策”精準評估與活化利用。開展需求洞察，通過城市體檢、社區議事會（如杭州的“紅茶議事會”）等方式，精準收集政府、產權人、市場主體、市民等多方訴求，形成“問題與需求清單”。

診斷標準為：確保問題完整性。要將因基礎設施老化、功能衰退等原因，在“耐力”與“活力”上存在系統性短板的連續區域整體納入，以確保根治。確保價值完整性。要保具有獨特“魅力”或潛在“動力”的資源簇群（如歷史街區、工業遺存群、山水廊道）被完整劃入，以實現整體保護與活化，避免價值割裂。確保實施可行性。要有相對清晰的產權分布、主體訴求等基底信息，是判斷邊界是否具備協調與實施可行性的關鍵。

2.定愿景：目標定位與發展方向。在清晰基底診斷基礎上，為片區設定戰略定位與發展藍圖，它從未來目標反推實現該目標所需的合理空間范圍。目標內容：確定戰略定位，銜接城市上位規劃，提出更新片區在城市發展格局中的獨特角色與功能定位。例如，杭州的更新專項規劃要求更新工作必須支持建設“世界一流的社會主義現代化國際大都市”。確定核心目標，制定可衡量、可考核的具體目標，通常涵蓋產業動力、社會活力、環境耐力、空間魅力等多個維度，積極呼應建設“好房子、好小區、好社區、好城區”的“四好”要求。確定功能業態，基于定位，研究確定主導、輔助及特色功能，明確商業、文創、居住、公共服務等業態的混合比例與布局導向，推動土地混合集約利用。

愿景標準：確保功能完整性，若愿景是打造一個功能復合的“活力”社區，邊界就需要包含足以支撐內部功能循環的居住、就業、服務等完整用地。確保規模合理性，愿景所設定的“動力”產業或“魅力”品牌，需要一定的空間規模來形成規模效應和市場腹地。確保風貌協調性，為塑造統一的“魅力”形象，邊界需將需要風貌協同管控、景觀系統聯通的區域納入。

3.定容量：規模邊界與定量管控。將愿景轉化為可管理的空間與量化指標，是平衡發展與約束的關鍵。在劃定的空間內，將愿景轉化為科學的管控指標。包括基于“耐力”底線設定開發強度上限，為“動力”與“活力”預留合理容量，為“魅力”空間設定面積下限，實現發展與保護的平衡。容量核心內容：確定物理容量，嚴格遵守國土空間剛性管控要求，科學確定“留、改、拆、增”的規模與具體對象，并綜合考慮危房等級（如C、D級應拆盡拆）、歷史文化保護線、生態敏感性等因素。確定承載容量，設定人口、建筑總量、產業規模、開放空間面積、基礎設施負荷等上限，確保更新在環境與設施承載力范圍內。確定流量與效能目標，提出期望達成的經濟、社會、環境等非空間指標，如年客流量、產業營收、就業崗位、碳減排量等。

4.定策略：實施模式與協同路徑。是回答“誰來干、怎么干、錢從哪來”，實現目標的核心驅動，決定策劃方案能否落地。需設計多元協同的治理模式以激發“活力”，構建可持續資金方案以保障“動力”，制定創新政策以釋放“魅力”，并將智慧手段融入全過程以提升“耐力”與效率。策略核心內容：確定模式與主體，根據項目特點，選擇并設計“政府主導+市場化運作”、“居民自主更新”（如浙工新村模式）或“政企協同”（如杭州余杭高橋工業園區與阿里的合作）等具體實施模式，明確政府、實施主體、產權人、運營方的權責利關系。確定資金籌措與平衡，詳細測算總投資與現金流，設計包含中央財政補助、地方配套、專項債、社會資本、居民出資、未來運營收益以及REITs等金融工具在內的組合融資方案，構建“多元+可持續”的資金保障體系以及跨項目、全周期的資金平衡模型。確定支持政策與機制，提出需要突破的特殊政策清單，如規劃“留白”、容積率獎勵、用地功能混合、產權歸宗與確權（如“舊證換新證”）、簡化審批流程（如“聯審聯驗”）等。

5.定時序：階段劃分與行動計劃。按照“先基礎后提升、先民生后發展”的合理實施節奏，確保更新工作積極穩妥、有序推進。通常優先夯實“耐力”（安全與基礎設施），繼而培育“活力”（公共空間與服務），隨后注入“動力”與彰顯“魅力”（產業與風貌項目），實現“四力”的漸進生成與有機協同。時序核心內容：確定近中遠期劃分，參照無錫新吳區“近中遠期”三階時序預排的經驗，結合資金籌集、市場接受度、物業權利人安排等因素，明確近期啟動區、中期推進區和遠期完善區。建立滾動項目庫，建立“謀劃-儲備-實施”的動態項目庫，明確各階段重點項目的建設內容、投資估算和責任主體。明確行動路線圖，制定包含規劃設計、更新實施、招商運營、治理體系建立等關鍵節點在內的完整行動時間表，并建立動態跟蹤與調整機制。

片區更新成功的第一步，在于科學劃定片區的邊界范圍。這一決策絕非簡單的行政邊界或地理劃分，而是基于深刻認知與戰略判斷的理性選擇，應盡可能完整地涵蓋具有共同特征、面臨共同問題或共享核心資源的空間單元。其中，“定基底”與“定愿景”不僅是后續工作的基礎，更共同決定了更新片區空間范圍劃定的內在邏輯，是通過“基底診斷”（現實依據）與“愿景牽引”（未來導向）反復疊合、權衡的結果，遵循“識別價值問題—研判目標功能—校準實施范圍”的決策閉環鏈條，確保片區范圍既能解決問題、整合價值，又足以支撐目標的實現。比如，杭州在謀劃大運河濱水區更新時，“定基底”識別出連續的工業遺存、衰敗碼頭和斷裂的濱水綠道；“定愿景”設定為打造“世界級文旅融合活力帶”。兩者疊加后，劃界邏輯必然突破單個廠區或碼頭，將沿線遺存、濱水空間及腹地關聯街區整體納入，形成一個能完整承載文化傳承（魅力）、公共活動（活力）與產業轉型（動力）的片區，而非零散地塊。

三、走向行動指南：對片區策劃方案編制原則思考

在構建了“市級專項規劃—區級建設規劃—片區策劃方案—項目實施方案”四級傳導機制的基礎上，基于實踐應用“四力五定”框架，推動片區更新策劃和實施模式應堅持以下原則：

（一）突出“人民城市”理念下的全過程參與

將“定基底”中的需求洞察和“定策略”中的協商治理貫穿始終，全面推廣紅茶議事會、自主更新委員會等成熟經驗，保障物業權利人在更新目標、方式、出資方案和后續治理中的知情權、參與權和監督權，使策劃方案真正凝聚共識。

（二）堅持“六維-四力”的目標體系引領

在方案編制中，應明確將“創新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧”的宏觀目標，通過“四力”具體轉化為片區的定位、指標和項目，確保上級戰略一以貫之。強化“基底-愿景”雙核驅動的科學劃界，特別強調基于文化遺產、工業遺存、社區網絡等特色基底的價值評估，并結合數字經濟賦能、文旅融合、宜居生活等愿景，科學論證并劃定更新單元范圍，避免“拍腦袋”決策。

（三）深化“運營前置導向”的策劃思維

策劃階段即需引入或預設運營視角，在“定愿景”時構思特色IP（如余杭區打造的“苕溪文化風情帶”），在“定容量”時預留彈性空間，在“定策略”時重點設計產業導入與運營方案、長期治理架構和收益分配機制，確保更新后片區的“活力”能持續、“動力”能迭代。

（四）強化剛性傳導與彈性創新的統一

方案必須剛性落實國土空間規劃和城市更新專項規劃確定的底線約束、核心目標和重點片區指引。同時，應鼓勵在“定策略”環節進行大膽創新，在國家和省市城市更新政策法規的框架下，探索適用于本片區的具體政策工具與協作模式。

四、結語

城市更新是一項復雜的系統工程，而片區是承載這一系統工程的最佳空間單元。本文提出的“四力五定”框架構建了一個從價值目標到實施路徑的完整邏輯閉環，“四力”回答了片區更新“為了什么”的根本價值追求，“五定”系統性地回答了“如何達成”的方法論問題。對于杭州而言，將這一框架深度融入其城市更新實踐，有助于在破解“碎片化”更新難題的同時，系統性、前瞻性地培育片區的內生增長動力、社會生活活力、安全健康耐力與特色空間魅力，最終探索出一條以人民為中心、符合規律、富有特色、可持續發展的城市更新“杭州路徑”。

摘自　建筑雜志社公眾號　2025.12.03　杭州市城市基礎設施建設管理中心　呂亮亮